張漢卿是個在政治上大事情「拿主意」的人，但對于細瑣的工作則不是其強項，一切都有賴于以王永江為首的東北發展委員會副主任（發改委的前身，張漢卿掛名主任）實際執行，他的主要工作在于「用驚人的預見性給東北新政以奇思妙想」（參見《中華民國史——張學良傳》）。
東北新政之初，財政緊迫的狀況非常明顯。東北雖有大量的土地，但是卻缺乏必要的人口來開墾。此時農業耕作還處在近乎原始的肩挑手扛（這種狀況在正史上的60年後改革開放好久時仍然在中國遍地出現），短期內個人也沒有能力開墾如此之多的土地。生產力的低下束縛著農業的發展，而農業正是張漢卿賴以為工業輸送營養的基本要素。
搞工業，需要錢，錢開始只能從作為第一產業的農業中來；農業要想大發展，生產效率要提升，需要機器等工業的成果，仿佛陷入一個死循環。張漢卿不是搞經濟的專家，但是經濟學的理論他明白，這一點甚至要比東北許多財經界的高手們還懂得多。
中國是一個典型的農業國，錢最終還是得從農業中來。
其實東北在全國來講並不算窮，這里有「捏把黑土冒油花，插雙筷子也發芽」的黑土地，有豐富的水利資源，地表江河縱橫，地下水量可觀，大氣降水充盈，極為適宜農業發展。工業上，因為日、俄先後侵入，並將這里作為其原料的采集地，帶動了采礦業、煉鐵業及相關產業的出現，相比較而言，在工業方面，除得賴于沿海的地理優勢的天津、上海、廣州、青島等城市外，當時全國還沒有比東北工業更「出色」的——雖然東北也只有算是原始的手工作坊式的工業。
根據為解決地多人少的狀況而制定的《東北移民法案》，政|府為從關內和朝鮮邊民的進入大開綠燈。由于關內連年內戰，以及听聞東北有地可種的吸引，赤貧的中國人口從華北大量涌向關外。京奉線上，闖關東的優惠政策繼續執行，在京津水災開始後的一年時間里，就有一百多萬赤貧人口移民東北，其後以月入十萬人的速度增加，到1919年1月，全東北人口（僅關外三省）為2622萬，到年底猛增到2783萬人，1920年底更達到3097萬人，此一趨勢明顯加快。
感謝上帝！張漢卿雖然不是忠誠的基督教徒，卻忍不住對風調雨順的氣候大加感激，因為1918年又是個豐收年。隨著又一個豐收年，東北聯省自治政|府所據的東北三省年產大豆200萬噸，小麥160萬噸，稻子56萬噸，小米80萬噸，高粱640萬噸，玉米400萬噸，雜糧豆類（大豆除外）48萬噸，棉花24萬噸，煙草13萬噸。存欄牲畜包括馬320萬匹，牛240萬頭，羊2400萬頭，豬3200萬頭。全地區年產糧食約1600萬噸左右。政|府統計局的信息顯示，截止12月底，全地區可耕地面積為4000萬頃（40億畝），其中已耕地1250萬傾。森林面積為1億7000萬頃。東北已是不亞于江南的「北方糧倉」（歷史以來本就如此）。
農民豐收了，有一定經濟地位的老地主們也富了，可是國家除了收取可憐的一小部分農業稅外，好像完全與此不相干。之前政|府的種種努力，有種與他人作嫁衣裳的感覺。
這怎麼可能？這怎麼可行！張漢卿要想方設法從農業中取得不斐的利潤，不然國弱民富，他自己的多方努力，只是把東北養肥了而已，難道對于肥豬屠戶就不殺了？錯！肥豬是屠夫的最愛！
可是稅收不能提高了︰一方面這是新民土改精神的延續，朝令夕改是拿改革當兒戲，徒引起人民對政|府的不滿和不信任；另一方面，為了吸引更多人進入東北，加入東北農業改革的浪潮中來，減稅政策還要持續進行。
錢還是要從農民手中來。因為東北自治政|府，千百年來從未有過好日子的東北農民們，破天荒地第一次把豐收的成果據為己有，國家說的不干涉余糧還真的做到了。這一點，讓農民們對政|府的信任空前，對政|府的各項法令法規和要求積極貫徹並相當相信。在這種情況下，為最大化募集經濟建設的資金，東北國債，也稱國庫券，閃亮登場。與它一齊登上歷史舞台的，還有糧票。
到底是先有國庫券還是先有糧票？誰也說不清楚。到底是國庫券的存在刺激了糧票的發行、還是糧票的存在刺激了老百姓對于國庫券的認可，誰也說不清楚。唯一可以說清楚的，是這兩個票、券的發行，都是少帥鼓搗出來的。
錢流通了才能變成資本，而老百姓的資本，就是手中的糧食。東北窮是窮，可是如果把老百姓手中的糧食變換成資本流通起來，那也是一筆不菲的金額，足夠支撐起東北經濟的原始積累。東北的地主、商人們可不窮，即使東北的人民窮，也架不住人多不是？不從他們手里刨點食出來，對不住穿越以來的各種優勢。
歷來資本的原始積累都帶著血和淚，英國的圈地運動、16世紀的奴隸貿易都如此。東北國債糧票的發行，參考著這一原則，但又有很人性化的補充。
這被東北財經界譽為天才般的杰作的兩樣東西，讓張漢卿起初背負了吸血鬼的壞名聲。但等到政|府如期兌現承諾，又被贊揚為切切實實地為老百姓做了件大好事。所以說，很多事情，要走著瞧，時間是檢驗真理的唯一標準，沒錯的。
農民的產出包括兩部分︰公糧和余糧，張漢卿著眼點是佔比較大的余糧，他的思路是把這部分余糧拿出來、政|府用少付或不付錢的方式使用一段時間。
做這個事，開始是有點血腥，這個是陣痛階段的必須。為了讓老百姓把余糧「主動」交出來，政|府做了充分宣傳︰除留夠口糧和來年的種子，所有農戶、商販，只要家里藏有糧食超過一定額定，均視為屯積糧食，一經發現即予沒收，數量巨大者按擾亂經濟罪予以重處。
當然，為了減輕老百姓對政|府的埋怨，工作組和宣傳組也宣布，強制期限為三年。非常時期，國民要非常配合才對。